A Novela que não acaba: Tabela de Fretes

No final de maio de 2018, os brasileiros foram afetados pela chamada “Greve dos Caminhoneiros”, que causou a maior crise de abastecimento dos últimos anos e paralisou o país por dez dias. A categoria pleiteava uma política permanente de controle do preço do diesel, o fim da cobrança de pedágio para eixos suspensos e aprovação do Projeto de Lei 528/2015, que definia um valor mínimo do frete, permitindo o aumento da margem de lucros dos motoristas.

Passado mais de um ano daquele movimento, o tema permanece em evidência – mais do que nunca, aliás – especialmente em razão de o Governo Federal, pressionado pela ameaça de outra paralisação, ter suspendido, no último dia 22 de julho, a nova tabela de fretes rodoviários que havia entrado em vigor no sábado anterior, dia 20,

Em meio à greve de 2018, foi editada pelo Governo Federal, em 27.05.2018, a Medida Provisória nº 832/2018, dispondo sobre a Política de Preços Mínimos do Transporte Rodoviário de Cargas, bem como, em 30.05.2018, a Medida Provisória nº 838/2018, dispondo sobre a concessão de subvenção econômica à comercialização do óleo diesel, isto é, por meio de equalização de custos, os recursos do Orçamento Geral da União (OGU) passaram a cobrir parte do custo da comercialização a que estão sujeitos os produtores e importadores do óleo diesel, sendo de R$ 9,5 bilhões o valor disponibilizado para a subvenção.

Ainda no Governo Temer, a MP 832/2018 foi convertida em lei (Lei nº 13.703 de 09.08.2018), porém com veto ao artigo 9º, que tratava da concessão de anistia aos grevistas caminhoneiros e às empresas transportadoras no tocante às multas e sanções relacionadas à greve.[1]

De acordo com a lei (artigo 6º), o processo de fixação do preço mínimo de frete deverá ser técnico, ter ampla publicidade e contar com a participação de representantes dos embarcadores da mercadoria, dos contratantes dos fretes, das cooperativas de transporte de cargas, dos sindicatos de empresas de transportes e de transportadores autônomos de cargas.

Além disso, o piso mínimo deverá ser definido, em âmbito nacional, até 20 de janeiro e 20 de julho de cada ano, tendo natureza vinculativa para aquele respectivo semestre. A não observância do piso mínimo sujeitará o infrator a indenizar o transportador em valor equivalente a duas vezes a diferença entre o valor pago e o que seria devido (§4º do art. 5º).

A lei também estabelece que cabe à Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) adotar as medidas administrativas, coercitivas e punitivas necessárias ao fiel cumprimento da disposição acima citada. Neste sentido, foi baixada a Resolução ANTT 5.820/2018, seguida de outras (especialmente a Res. 5833/2018) nas quais foram definidas tabelas do piso mínimo e fixadas multas administrativas em caso de descumprimento.

Ocorre que a MP 832, posteriormente convertida em lei, desagradou entidades representativas do agronegócio e da indústria, que ajuizaram três ações diretas de inconstitucionalidade (ADIN´s)[2] perante o Supremo Tribunal Federal buscando a suspensão imediata dos efeitos das referidas MP 832 e Resolução ANTT 5820/2018.

O Ministro Luiz Fux, relator das ADIn´s, em decisão exarada em 14.06.18, determinou a suspensão dos processos judiciais, individuais ou coletivos, em curso nas instâncias inferiores e cujo pedido ou causa de pedir envolvesse a inconstitucionalidade ou suspensão de eficácia daquelas normas.

As ADIn´s questionam a legalidade da interferência estatal em atividade econômica privada, isto é, a MP 832, agora convertida na lei 13.703/2018, ao suprimir dos contratantes a liberdade de fixação do valor do frete no transporte de cargas rodoviárias, impondo a política de preços mínimos, afrontaria a Constituição Federal que consagra a livre iniciativa.

Em linhas gerais, “controlar a constitucionalidade significa verificar a adequação (compatibilidade) de uma lei ou de um ato normativo com a constituição”[3], ou seja, o objetivo da ADIn é coibir a permanência, no ordenamento jurídico, de norma contrária à Constituição.

Neste sentido, questiona-se se a intervenção estatal estabelecida pela MP 832 viola a livre concorrência, princípio da ordem econômica positivado no artigo 170, IV, CF/88. O princípio da livre concorrência não deve ser compreendido como um fim em si mesmo, mas em conjunto com os demais princípios, regras e normas fundamentais da Constituição.  

A despeito de a ordem econômica na CF/88 ter optado pelo modelo capitalista de produção, incentivando a livre iniciativa, não se nega a possibilidade de intervenção do Estado na economia, podendo-se concluir que o texto constitucional teria consagrado “uma economia descentralizada de mercado, sujeita a forte atuação do Estado de caráter normativo e regulador, permitindo que o Estado explore diretamente atividade econômica quando necessário aos imperativos de segurança nacional ou a relevante interesse coletivo”[4], conforme consagrado no artigo 173, CF.

Assim, a Constituição autoriza a relativização da livre iniciativa e da livre concorrência, quando verificado abuso do poder econômico (artigos 173, § 4º e 174), o que não parece ser a situação objeto da MP 832 que, a bem da verdade, impõe a todos os contratantes de transporte rodoviário de carga uma tabela vinculativa de preço mínimo de frete, sem perquirir sobre as peculiaridades das partes envolvidas em cada contrato de transporte.

É certo que o preço, numa economia capitalista de mercado, deve ser estabelecido pela dinâmica oferta x demanda, não podendo ser inicialmente fixado pelo Estado. Além disso, é preciso analisar se a intervenção estatal deriva de atendimento político à reivindicação da categoria profissional, com vistas a cessar a greve que assolou o país, ou se configura uma situação excepcional, que visa a reorganizar um mercado deteriorado.

Caso se entenda que, de fato, a intervenção – medida grave e excepcional - seja oriunda de reivindicação, certamente estar-se-á diante de grave violação ao princípio constitucional da livre iniciativa. Vale destacar que o Supremo Tribunal Federal já se posiciona de forma contrária à intervenção estatal na ordem econômica nas hipóteses não previstas nos artigos 173, § 4º e 174, CF.[5] 

Talvez, a melhor solução para o caso seja a adoção de tabelas referenciais, mas não obrigatórias que, por vezes, podem implicar preços impraticáveis e que desconsideram as peculiaridades das contratações, tratando de forma igualitária um caminhoneiro autônomo e uma grande transportadora frota de dezenas de caminhões.

Ao longo de 2018, em reuniões e audiências públicas realizadas no STF, na presença de empresários do setor produtivo, representantes de órgãos da União e de entidades sindicais patronais e representantes de trabalhadores, as tentativas de acordo não lograram êxito.

É certo que, enquanto o STF não se pronunciar definitivamente sobre o tema, a questão permanecerá controvertida, notadamente diante da possibilidade de aplicação de multas a quem descumprir os preços mínimos da tabela do frete rodoviário. Parte da indústria considera a tabela de frete nociva ao desenvolvimento de negócios, eis que a sua manutenção acarreta custos às transportadoras, havendo divergência de posicionamento acerca da obrigatoriedade de vinculação à nova tabela, notadamente pelos contratos firmados antes da MP 832/2018.

Especificamente em relação às sanções previstas, o Ministro Luiz Fux derrubou, em 12.12.18, a decisão que ele mesmo havia concedido em 06.12.18 determinando que a ANTT e outros órgãos federais se abstivessem de aplicar penalidades administrativas, coercitivas e punitivas aos embarcadores, até o exame de mérito da ADI.

A despeito de reconhecer que a imposição de sanções gera impacto na economia nacional, após pedido de reconsideração apresentado pela AGU, aquela liminar foi revogada. O Ministro considerou que as informações trazidas aos autos pela AGU sugeriam a existência de periculum in mora inverso, qual seja, a interrupção dos canais consensuais administrativos de resolução da controvérsia face à iminência de posse do novo governo.  

Fato é que desde então e apesar do discurso do Governo Federal de acabar com o que chama de “indústria das multas”, a ANTT vem aplicando multas aos contratantes (embarcadores) que não respeitam a tabela de frete mínimo. Essa multa é de duas vezes a diferença entre o valor pago e o piso devido com base na Resolução, limitada ao mínimo de R$ 550,00 e ao máximo de R$ 10.500,00. Além disso, fiscais da ANTT vêm aplicando muitas vezes a penalidade de forma absolutamente equivocada, calculando erroneamente as distâncias percorridas naquele determinado contrato de frete, aplicando o preço de uma modalidade de transporte em situação diversa e outras inconsistências, obrigando os contratantes autuados a apresentar defesa administrativa no âmbito da ANTT.

As primeiras tabelas então em vigor, instituídas pela Resolução 5820/2018, foram atualizadas pelo IPCA, além das atualizações decorrentes de oscilação do preço do óleo diesel, mas não contaram com os estudos técnicos preparados pela Universidade de São Paulo.

Agora, em 18.07.19, foi aprovada pela ANTT a Resolução 5849/2019, resultado do primeiro ciclo regulatório do projeto entre a Agência e a ESALQ-LOG/FEALQ-USP. A nova Resolução determinava que o cálculo do frete mínimo passaria a englobar 11 (onze) categoriais, bem como amplia os itens que devem ser considerados na elaboração do cálculo[6], resultando em valores de fretes inferiores àqueles fixados na Resolução 5820/2018.

Isso imediatamente atraiu a insatisfação e oposição dos caminhoneiros – inclusive com ameaça de nova paralisação -, culminando com o pedido de suspensão por parte do Ministério da Infraestrutura. A ANTT deferiu o pedido e editou a Resolução 5851/2019, restaurando a vigência da Resolução 5820/2018. Assim, a nova tabela, que deveria entrar em vigor no dia 20 de julho, foi suspensa no dia 22.

Como se observa, a discussão vem se arrastando há mais de um ano e, ao menos em tese, tem data certa para definição pelo STF: as ações que discutem a inconstitucionalidade da Lei 13.703/2018 e Resolução 5.820/2018 estão na pauta de julgamento do próximo 4 de setembro.

A Procuradoria Geral da República apresentou parecer, em abril, opinando pela constitucionalidade da política nacional de pisos mínimos no transporte rodoviário de cargas instituída pela Lei 13.703/2018, por configurar medida excepcional destinada a superar situação de crise no mercado, assegurando remuneração dos serviços prestados acima do preço de custo.

Não se sabe se o STF acompanhará tal entendimento, mas a ausência de definição tem gerado flagrante insegurança jurídica e impacto financeiro nos negócios, especialmente diante da possibilidade de nova greve, cujos prejuízos são inestimáveis.

Some-se a isso, na tramitação da chamada Medida Provisória da Liberdade Econômica (MP 881/2019[1]), foi incluída a previsão de anistia das multas aplicadas com base na primeira tabela de frete fixada pela ANTT, isto é, se convertida em lei, a Resolução então vigente (5820/2018) poderá se tornar inócua.

O que se conclui é que, declarando a constitucionalidade da política nacional de pisos mínimos, a ANTT continuará sofrendo pressão em relação às tabelas mínimas, o que poderá, futuramente, ser objeto de novas demandas judiciais e políticas. Declarando-se a sua inconstitucionalidade, o risco de nova greve permanecerá assombrando o país. Seja qual for o posicionamento adotado, a polêmica persistirá. Aguardemos os próximos capítulos...

Flávia Tiezzi Cotini de Azevedo Sodré

Advogada Sênior  – Pereira Pulici Advogados